Lottizzazione abusiva: la prescrizione non impedisce la confisca urbanistica

Cass. pen., Sez. III, 26 agosto 2025 n. 29727

LA MASSIMA

“La prescrizione del reato di lottizzazione abusiva non impedisce la conferma della confisca urbanistica, purché il giudice di merito abbia accertato, sulla base di elementi acquisiti anteriormente al maturare della causa estintiva, la sussistenza degli elementi oggettivi e soggettivi della fattispecie. L’art. 578-bis c.p.p., pur non trovando applicazione diretta alla confisca lottizzatoria, esige che il giudice d’appello e la Corte di cassazione procedano a un effettivo accertamento di merito, che non può limitarsi al giudizio meramente negativo di cui all’art. 129, comma 2, c.p.p., ma deve risolversi in una positiva valutazione di responsabilità.”

IL CASO

La vicenda sottoposta al vaglio della Suprema Corte prende le mosse dall’acquisto congiunto di un terreno agricolo, successivamente suddiviso in più porzioni attraverso recinzioni, delimitazioni materiali e atti di frazionamento catastale. Sul suolo erano state realizzate opere edilizie abusive, consistenti nella costruzione di manufatti e strutture in cemento, in assenza di titoli abilitativi e persino all’interno della fascia di rispetto ferroviario.

Il Tribunale, valorizzando i plurimi sopralluoghi e le risultanze catastali, aveva ritenuto configurabile un’operazione unitaria di trasformazione urbanistica a scopo edificatorio, qualificata come lottizzazione abusiva, condannando gli imputati e disponendo la confisca dei terreni.

In appello i reati venivano dichiarati prescritti (per uno degli imputati estinti per morte), ma la Corte territoriale confermava la misura ablativa.

Avverso tale decisione gli interessati proponevano ricorso in Cassazione, deducendo la violazione di legge e di principi convenzionali: da un lato, la prescrizione sarebbe stata ostativa alla confisca, dall’altro, mancava un accertamento pieno della loro responsabilità, fondato, secondo la difesa, esclusivamente sulla qualità di proprietari. Si contestava, infine, la sproporzione della misura, ritenuta eccessiva ed estesa anche a beni estranei alla condotta contestata.

LA QUESTIONE

La Cassazione era chiamata a chiarire se, in caso di prescrizione della lottizzazione abusiva, fosse legittima la conferma della confisca urbanistica e, in caso positivo, quali fossero i requisiti di accertamento richiesti.

Ci si interrogava, in particolare, se fosse sufficiente il giudizio ex art. 129 c.p.p. o se fosse invece necessario un accertamento positivo degli elementi oggettivi e soggettivi del reato.

Ulteriore questione era quella del rapporto tra l’art. 578-bis c.p.p. e la disciplina della confisca urbanistica, alla luce delle pronunce convenzionali (Sud Fondi, G.I.E.M.) che ne hanno qualificato la natura sostanzialmente penale, imponendo il rispetto del principio di colpevolezza e di proporzionalità.

LA SOLUZIONE

La Corte di cassazione ha confermato la legittimità della confisca. La motivazione si colloca nel solco del diritto vivente, consolidato a partire dalla sentenza Tettamanti delle Sezioni Unite (Cass. pen. Sez. Un., 28 maggio 2009, n. 35490), ove si affermò che la confisca urbanistica può essere disposta anche in assenza di condanna, purché vi sia un accertamento sostanziale della responsabilità, in quanto misura di natura punitiva e non meramente ripristinatoria.

Tale principio è stato poi ribadito dalle Sezioni Unite Perroni (Cass. pen. Sez. Un., 30 gennaio 2020, n. 13539), che hanno valorizzato il richiamo contenuto nell’art. 578-bis c.p.p. alle “confische previste da altre disposizioni di legge”, conferendogli portata generale. La Cassazione, richiamando questa evoluzione, ha sottolineato che la confisca non può fondarsi sul solo meccanismo di cui all’art. 129, comma 2, c.p.p., che consente la declaratoria di estinzione del reato in assenza di evidenza dell’innocenza, ma esige un positivo giudizio di colpevolezza, fondato su prove acquisite nel contraddittorio delle parti prima del maturare della prescrizione.

Nel caso concreto, il giudice di merito aveva fondato il proprio convincimento su elementi di natura documentale e fattuale: i sopralluoghi della polizia giudiziaria che avevano accertato la realizzazione di manufatti abusivi in area agricola, la suddivisione materiale del fondo mediante paletti e muretti, la prosecuzione dei lavori nonostante i sequestri, la corrispondenza tra le quote indivise acquistate e le porzioni di fatto suddivise. Tali circostanze, lette unitariamente, sono state ritenute espressive di un programma edificatorio comune, sufficiente ad integrare la fattispecie di lottizzazione abusiva in forma sia materiale che cartolare. La Corte ha dunque escluso che la prescrizione, intervenuta anteriormente alla sentenza di primo grado, potesse travolgere la confisca, avendo il giudice accertato gli elementi costitutivi della fattispecie con prove già disponibili al momento del maturare della causa estintiva.

Quanto al rapporto con l’art. 578-bis c.p.p., la Cassazione ha precisato che la norma non si applica direttamente alla confisca lottizzatoria, trattandosi di misura di natura speciale, prevista dall’art. 44, co. 2, T.U. edilizia e già dalla Legge 28 febbraio 1985, n. 47. Tuttavia, l’articolo rafforza l’orientamento secondo cui il giudice d’appello e la Cassazione, anche in caso di proscioglimento per prescrizione, devono valutare nel merito la sussistenza del reato, al solo fine della misura. Ne consegue che la confisca urbanistica, pur non essendo una confisca per equivalente, rientra nel novero delle confische “da altre disposizioni di legge” cui l’art. 578-bis c.p.p. estende la sua portata.

Sul piano convenzionale, la Corte ha richiamato il principio di proporzionalità, rilevabile anche d’ufficio in cassazione in quanto strettamente connesso al rispetto della CEDU. Tuttavia, nel caso concreto, la doglianza difensiva è stata dichiarata infondata perché generica, priva di specifiche allegazioni circa l’inclusione nella misura di aree estranee.

La Corte ha ribadito, sulla scorta della giurisprudenza di legittimità (Cass. pen., Sez. III, 4 novembre 2014, n. 6180; Cass. pen., Sez. III, 20 aprile 2023, n. 21469), che per la configurabilità della lottizzazione abusiva non è necessario un frazionamento catastale o la realizzazione di opere di urbanizzazione, essendo sufficiente qualsiasi attività materiale o negoziale che riveli in modo inequivoco la destinazione edificatoria del terreno.

In definitiva, la sentenza in commento ribadisce il principio per cui la prescrizione non costituisce un ostacolo insormontabile alla confisca urbanistica, ma impone un accertamento sostanziale della responsabilità, in linea con l’elaborazione della Corte EDU (Sud Fondi S.r.l. c. Italia, 20 gennaio 2009; G.I.E.M. S.r.l. e altri c. Italia, 28 giugno 2018), che hanno qualificato la confisca come misura avente natura penale, richiedente la prova di una condotta colpevole. È su questo crinale che la Cassazione si muove: preservare l’efficacia della misura, considerata essenziale per contrastare l’abusivismo edilizio e ripristinare l’assetto urbanistico violato, senza però eludere il necessario rispetto del principio di colpevolezza e della proporzionalità.

Nota a cura di Valentina Musorrofiti